Copio a continuación un artículo que he escrito sobre un estudio de Antoni Abad, que disputa un argumento frecuentemente esgrimido contra el independentismo (podéis leer otros reportajes menos completos en La Vanguardia, Público o el Avui).
Aclaro que la conclusión del estudio, que hará las delicias de muchos independentistas, no me satisface particularmente. No creo que Cataluña deba adherirse a la Unión Europea si algún día llega a independizarse. Mi alternativa preferida es que busque un acomodamiento con la UE que le permita estar dentro del mercado común, pero fuera de la institución política, como Islandia, Noruega, Liechtenstein o Suiza.
Cataluña podría seguir dentro de la Unión Europea si se independizara
Según el informe Cataluña independiente en el seno de la UE, hay argumentos jurídicos y políticos que avalan el concepto de “ampliación interna” de la Comunidad cuando un territorio que forma parte de ella se divide. El trabajo ha sido realizado por Antoni Abad, profesor visitante de la Universidad de Stanford, por encargo de la fundación independentista Cercle d’Estudis Sobiranistes.
El informe ha sido presentado en la jornada Cataluña, ¿Estado independiente en Europa?, celebrada en Barcelona e inagurada por el presidente del Parlamento catalán, Ernest Benach. Al acto han asistido otras personalidades, como la ex ministra escocesa Linda Fabiani, el jurista y presidente de la fundación organizadora, Alfons López Tena, y los eurodiputados Izaskun Bilbao (PNV), Oriol Junqueras (ERC), Ramon Tremosa (CiU) y Raul Romeva (ICV).
El estudio reconoce que las normativas de la UE no contemplan actualmente la eventualidad de una división interna de un Estado, pero señala que en los casos de sucesión de Estados los acontecimientos de carácter político a menudo definen la realidad jurídica y no al contrario.
En el contexto de este “vacío jurídico” el informe investiga posibles soluciones políticas y pragmáticas aplicables a una hipotética secesión de Cataluña. El autor puntualiza que no es el objeto de su trabajo especular sobre el resultado concreto de una independencia catalana, sino explorar la viabilidad de una ampliación interna de la UE.
La sucesión de Estados en derecho internacional
El desmembramiento de un Estado existente, la secesión, la descolonización de una parte de un Estado, la unión de distintos Estados o la cesión parcial o anexión de un territorio plantea una serie de problemas legales: ¿A qué tratados internacionales de su predecesor está obligado el Estado sucesor? ¿El Estado sucesor se ve afectado por todas las obligaciones y demandas de su predecesor? ¿Qué Estados (el sucesor o el predecesor) mantienen la personalidad jurídica en una organización internacional o en un tratado internacional? También surgen cuestiones relativas a la propiedad de los Estados, las demandas de derecho público y deuda pública, contratos y concesiones del Estado, o nacionalidad, entre otras.
En el caso de la Unión Europea no hay ninguna disposición expresa que regule la posible adhesión de un Estado sucesor, escindido de un Estado miembro. Abad recurre al concepto de “excepcionalismo pragmático” en derecho internacional para enfrentarse a vacíos jurídicos de esta clase. El proceso ad hoc de separación de Groenlandia de la UE es un ejemplo de esta práctica, pues no había ninguna normativa positiva que regulara esa contingencia.
Ante el vacío jurídico en la UE, la Convención de Viena de 1978
El estudio explora los tratados internacionales aplicables en ausencia de una legislación europea sobre Estados sucesores. Hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa no estaba regulaba la posibilidad de una salida de la Unión. Ahora el Tratado establece en su artículo 50 las condiciones por las que un Estado puede salirse de la Unión, pero no es una puerta abierta a la expulsión, y el artículo 53 afirma que los tratados se ratifican de forma ilimitada en el tiempo. Para Abad estos puntos indican que no está contemplada la expulsión de un territorio que antes formaba parte de la Unión.
El autor hace luego referencia a la Convención de Viena de 1978, que en sus artículos 34 y 35 establece como principio de aplicación la “continuidad” en vez de la “disolución” en el caso de Estados sucesorios. Según Abad, la Convención otorga un privilegio a los nuevos Estados, que pueden decidir a qué tratados quieren adherirse de entre aquellos de los que integraba su predecesor.
La Convención también alude a los derechos y obligaciones de los ciudadanos de los Estados sucesores. Esta referencia implica, en palabras de Abad, que los ciudadanos de una hipotética Cataluña independiente tienen derechos adquiridos y son tan acreedores de la condición de miembros de la Unión como el resto de españoles o ciudadanos de otras nacionalidades europeas.
El informe advierte que “el resto del Estado español”, tras una hipotética independencia, también sería un nueva entidad y tendría que promover una sucesión en los tratados internacionales y los de la Unión Europea. Así ocurrió con Serbia y Montenegro tras la disolución de Yugoslavia, cuyas reivindicaciones de continuidad no fueron aceptadas por la comunidad internacional. El caso de la Unión Sovietica, sin embargo, ilustra lo contrario: la continuidad de un Estado (aunque con el nombre de Federación Rusa) pese a perder parte de su territorio.
Un problema al que se enfrenta el argumento de Abad, como destaca Mathew Happold en relación con Escocia y el Reino Unido, es que España no ha firmado la Convención de Viena (muy pocos países lo han ratificado). Abad sostiene, no obstante, que ello no es óbice para que sirva como fuente consuetudinaria de derecho internacional para orientar una eventual sucesión.
El desmembramiento de Yugoslavia y la partición de Checoslovaquia
Abad cita un proyecto piloto del Comité de Expertos Jurídicos de Derecho Internacional Público del Consejo de Europa (CADHI) sobre la sucesión de Estados y su reconocimiento. Tomando la Convención de Viena, el proyecto estudia los casos concretos de la reunificación de Alemania, el desmembramiento de la República Federal Socialista de Yugoslavia, la Unión Soviética y Checoslovaquia.
Los nuevos Estados de la ex república de Yugoslavia fueron declarados sucesores de ésta, y la antigua entidad dejó de existir pese a la voluntad de Serbia y Montenegro de heredar su título. En 1993 el Consejo de Europa también aceptó el principio de sucesión automática para la república de Checoslovaquia, que se subdividía en la República Checa y Eslovaquia, aplicable a todos los tratados de los que era miembro.
El camino hacia la ampliación interna de la UE
Una de las condiciones que señala el estudio para la aceptación de una Cataluña independiente como miembro de la UE es su adhesión a la Carta de las Naciones Unidas así como el reconocimiento de la comunidad internacional y las instituciones europeas. Pero la UE no intervendría en el desarrollo de un proceso de secesión, pues de acuerdo con el capítulo 4.2 del Tratado de Lisboa se compromete a respetar la integridad territorial y la competencia exclusiva en seguridad nacional de los Estados miembros.
El informe considera que para facilitar el camino hacia la amplicación interna de la UE una vez materializada la secesión sería necesario que la nueva normativa catalana (declaración de independencia, constitución) hiciera mención expresa a la voluntad de Cataluña de seguir perteneciendo a la Unión.
La Corte de Arbitraje europea debería ser quien determinara deberes, derechos y reparto de la proporcionalidad entre las distintas entidades territoriales que sucedan al actual Estado español y su representación en los órganos de gobierno de la Unión.
El informe concluye que las soluciones pragmáticas serían necesarias en el escenario hipotético planteado. La secesión catalana resultaría en dos Estados nuevos y ambos podrían suceder al actual Estado español. Negar la posibilidad de sucesión, dice Abad, sería negar esta posibilidad en cualquier caso y a todos los sucesores potenciales.
